«Практика выявления и доказывания нарушения статей 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции» при принятии органами местного самоуправления решений о создании бюджетных учреждений и предоставления им субсидий на оказание работ для нужд муниципального образования»
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию муниципальных учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности таких учреждений, выполнения муниципального задания (статья 17 Закона «Об организации местного самоуправления РФ», часть 1 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях).
При этом, при реализации полномочий, указанных в статье 17 Закона «Об организации местного самоуправления РФ», части 1 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях, органы управления не учитывают следующего:
Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями.
Муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг. Муниципальная услуга – это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей (Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).
Следовательно, работы, услуги учреждения должны формироваться и оказываться категориям физических и (или) юридических лиц в установленном муниципальным задании порядке на основании перечня муниципальных услуг, а не всему населению в целом либо относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, при этом органы местного самоуправления не обладают полномочиями по наделению подведомственных учреждений полномочиями на исключительное выполнение работ или оказание услуг в определенных сферах.
Для создания бюджетных учреждений для выполнения работ в определенных сферах в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органа местного самоуправления, орган местного самоуправления должен обладать полномочиями (обязанностью) в данных сферах на предоставление услуг (выполнения) работ.
На практике ситуация складывается следующим образом:
В Уставе бюджетных учреждений закрепляются полномочия органов местного самоуправления, указанные в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для дальнейшего исполнения бюджетным учреждением данных полномочий утверждается соответствующее муниципальное задание на оказание услуг (работ). Финансовое обеспечение выполнения указанного задания осуществляется в виде субсидий.
Подобные действия органов власти и управления следует квалифицировать как нарушение частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона «О Защите конкуренции», поскольку решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом, и должно предусматриваться в бюджете города в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год и не должны компенсироваться посредством наделения бюджетного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, установления данному учреждению муниципального задания, предоставления субсидий. Применение норм законодательства «О контрактной системе» является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.
Арбитражные суды неоднократно поддерживали позицию антимонопольных органов при рассмотрении подобных споров (дела № А27-12044/2013, А19-10396/2013, А19-1230/2013). Судами было отмечено, что работы, к примеру, по озеленению, благоустройству территории, работы по содержанию автомобильных дорог, тротуаров; выполнение работ по содержанию объектов наружного освещения и освещению улиц являются муниципальной нуждой, а не муниципальной услугой, так как потребность в данных работах возникает у муниципального образования, а не у отдельных заявителей.
Виды деятельности, перечисленные в Уставе бюджетного учреждения, также не свидетельствовали о наделении Учреждения полномочиями по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению исключительно в денежной форме.
По мнению судов, выполнение работ по озеленению, благоустройству территории, работы по содержанию автомобильных дорог, тротуаров и т.п. не входит в исключительную компетенцию органов власти и управления в соответствии с их полномочиями, а также подведомственных учреждений. Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к деятельности по содержанию дорог, мест общего пользования, равно как и требований к субъектам, которые должны (могут) их осуществлять. Данную деятельность могут осуществлять любые хозяйствующие субъекты в соответствии с требованиями законодательства.
Также Арбитражными судами не были приняты во внимание доводы органов местного управления в части, касающейся правомерности предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям в целях решения вопросов местного значения со ссылкой на статью 78 Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
Как указал Арбитражный суд Кемеровской области в решении по делу № А27-4594/2014, названная выше норма права не устанавливает исключения, и не содержит положений о том, что предоставление субсидий являлось одной из форм размещения заказов для муниципальных нужд и при предоставлении субсидий не требуется проведение торгов. Из указанной нормы не следует, что субсидии выделяются в целях покрытия расходов на оказание услуг и выполнение работ для муниципальных нужд.
Установленные статьей 78 Бюджетного кодекса РФ денежные средства (субсидии) нельзя расценивать как оплату за реализованные товары, работы, услуги. Субсидии являются бюджетными средствами, предоставляемыми юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на безвозмездной основе и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Имущество (работы, услуги) или имущественные права считаются полученными безвозмездно, если получение этого имущества (работ, услуг) или имущественных прав не связано с возникновением у получателя обязанности передать имущество (имущественные права) передающему лицу (выполнить для передающего лица работы, оказать передающему лицу услуги) (часть 2 статьи 248 Налогового кодекса РФ).
Между тем, муниципальное казенное предприятие получало субсидии за оказание конкретных услуг и выполнение работ. Поскольку выполняемые работы и оказываемые услуги носили возмездный характер, их финансирование за счет местного бюджета не соответствует понятию субсидий, приведенному в статье 78 Бюджетного кодекса РФ.
Также Арбитражный суд Кемеровской области по указанному делу признал вывод Кемеровского УФАС России о неприменимости к спорным правоотношениям положений статьи 20 Федерального закона от 14.12.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» правомерным, указав, что в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона № 161-ФЗ собственник имущества казенного предприятия вправе, в том числе, доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
В совокупности и взаимосвязи норм права, регулирующих заключение договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, следует, что нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Законодательству Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения исполнителей (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком, в случаях прямо, предусмотренных Законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В процессе рассмотрения дела было установлено, что к рассматриваемым в настоящем деле правоотношениям не могут быть применены положения, установленные для закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
При таких обстоятельствах Кемеровское УФАС России приходит к выводу о том, что иное понимание органами местного самоуправления норм действующего законодательства РФ, регулирующих правоотношения, связанные с решением вопросов местного значения, приводит к тому, что орган местного самоуправления по своему усмотрению может принимать решение о создании нового хозяйствующего субъекта, обеспеченного гарантированным рынком сбыта своих услуг, обладающего правом на осуществление деятельности, приносящей доход на товарном рынке, на котором орган местного самоуправления выступает заказчиком товаров, работ, услуг для нужд муниципального образования.
Кроме того, при доказывании нарушений Закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган сталкивается с позицией относительно того, что бюджетные учреждения не являются хозяйствующими субъектами, поскольку весь доход, полученный от осуществления деятельности поступает в местный бюджет.
В данном вопросе позиция однозначна, суды также едины во мнении о том, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.
«О порядке рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов, порядка заключения договоров, а также порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства»
Статья 18.1 Закона о защите конкуренции устанавливает порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.
Предусмотренный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции порядок рассмотрения жалоб направлен на оперативное устранение нарушения процедуры торгов и порядка заключения договоров.
По правилам указанной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
Одновременно следует учитывать, что статья 18.1 Закона о защите конкуренции определяет круг лиц, правомочных обжаловать действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, требования к содержанию жалобы и срокам ее подачи, порядок, сроки рассмотрения жалобы и принятия по ней решений.
Указанные выше действия могут быть обжалованы в антимонопольный орган исключительно:
- лицами, подавшими заявки на участие в торгах;
- а также иными лицами, если такое обжалование связано с нарушением порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, либо права или законные интересы которого могут быть ущемлены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов;
- не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо со дня размещения результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (если такое предусмотрено);
- в течение трех месяцев со дня подведения итогов торгов либо со дня размещения результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в случае, если заключение договора не осуществлено по результатам торгов, либо в случае признания торгов несостоявшимися.
Аналогичный срок установлен и для административного обжалования процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, применительно ко всем субъектам, указанным в части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. При этом в силу части 5.1 статьи 18.1 Закона трехмесячный срок подлежит исчислению со дня принятия акта и (или) совершения обжалуемых действий (бездействия).
Жалоба направляется в письменной форме в антимонопольный орган посредством почтовой или факсимильной связи, электронной почты или иным способом и должна содержать обязательные требования, установленные частью 6 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.
В исключительных случаях, предусмотренных статьей 18.1, в течение трех рабочих дней со дня поступления в антимонопольный орган соответствующей жалобы может быть принято решение о её возвращении о чем сообщается заявителю.
Например, жалоба не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами; при наличии вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения в обжалуемых действиях организатора торгов.
Кроме того, у заявителя также есть право отозвать жалобу до принятия решения по существу жалобы.
Антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы. Организатор торгов, оператор электронной площадки, конкурсная или аукционная комиссия, действия (бездействие) которых обжалуются, обязаны представить на рассмотрение жалобы по существу всю документацию о торгах, заявки на участие, протоколы и иные документы, составленные в ходе организации и проведения торгов.
Организатор торгов, которому, направлено уведомление о назначении жалобы к рассмотрению, не вправе заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе. Договор, заключенный с нарушением указанного требования, является ничтожным.
По результатам рассмотрения принимается решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и о необходимости выдачи предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, либо об аннулировании торгов (часть 20 статьи 18.1).
Кроме того, комиссия при принятии решения не связана с доводами жалобы заявителя.
В связи с принятием 05.10.2015 Федерального закона № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», более известный как «четвертый антимонопольный пакет», КоАП РФ дополнен статьей 7.32.4, предусматривающей ответственность за нарушение процедуры торгов. В частности, данная норма устанавливает ответственность за нарушения, допущенные при размещении информации о проведении обязательных торгов, неправильный выбор формы торгов, нарушение порядка допуска к участию в торгах, принятия заявок, предоставления документации по торгам и дачи разъяснений в отношении такой документации, нарушение порядка определения победителя торгов и заключения с ним договора по итогам торгов.
Стоит обратить внимание на отдельную категорию жалоб, к рассмотрению в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции которых Федеральная антимонопольная служба приступила с 10 января 2016 года, это жалобы участников строительного рынка на федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления либо осуществляющие функции указанных органов организации (органы), должностных лиц указанных органов или организаций и организации, осуществляющие эксплуатацию сетей.
Целью предоставления антимонопольному органу соответствующих полномочий являлось устранение административных барьеров при осуществлении строительной деятельности.
Круг заявителей, которые вправе обратиться с жалобой на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, ограничен исключительно юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур. Следовательно, возможность обращения физических лиц в указанном порядке не предусмотрена. Неправомерные действия органов власти физическими лицами могут быть обжалованы в порядке Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Следует напомнить, что в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Правительство Российской Федерации утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.
В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 № 403 утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства. Данный исчерпывающий перечень в данный момент включает в себя 124 процедуры, необходимые на всех этапах реализации проекта жилищного строительства.
В рамках статьи 18.1 Закона о защите конкуренции могут быть обжалованы акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа или организации только в части:
- нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;
- предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.
Следуют также обратить внимание, что при обжаловании действий (бездействия) организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей, перечень оснований для обращения в антимонопольный орган расширен, а именно:
- незаконный отказ в приеме документов, заявлений;
- предъявление к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Установленный в Законе о защите конкуренции перечень оснований для обращения с жалобой в порядке статьи 18.1 указанного закона является исчерпывающим.
В связи с вышеизложенным Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен новой статьей - 14.9.1, положениями которой установлена ответственность за нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.
А именно, неправомерные действия (бездействие) должностных лиц органов власти влекут предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пятидесяти тысяч рублей, а также при повторном нарушении дисквалификацию таких лиц на срок до двух лет.
Что касается ответственности организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей, исключительным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении решение комиссии по рассмотрению жалобы в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не является, что позволяет применять положения статьи 9.21 КоАП независимо от процедуры, по которой была рассмотрена жалоба.
Разъяснения по определению размера убытков, причиненных в результате нарушения антимонопольного законодательства
Наше ведомство всячески поддерживает инициаторов частных исков по взысканию убытков от нарушения антимонопольного законодательства.
Антимонопольная служба подготовила разъяснение, которое поможет не только определить ущерб, причинённый в результате нарушения антимонопольного законодательства, но и подскажет, как защитить свои права. К сожалению, несмотря на совершенствование Закона о защите конкуренции, практика взыскания убытков не получила распространения. Сегодня ведомством подготовило разъяснение по определению размера убытков, причиненных в результате нарушения антимонопольного законодательства.
Если злоупотребление доминирующим положением, недобросовестная конкуренция, картель или иные нарушения антимонопольного законодательства причинили кому-либо убытки, пострадавшее лицо вправе обратиться в суд с частным иском об их взыскании.
Документ содержит перечень нарушений, являющихся основанием для расчета убытков, общие экономические принципы, используемые при расчете убытков, модельные примеры расчета убытков и анализ правоприменительной практики.
Кроме того, настоящие разъяснения могут помочь пострадавшим лицам в определении убытков при их взыскании в судебном порядке либо при урегулировании претензий без судебного разбирательства.
Данные разъяснения будут применяться и в ходе рассмотрения дел о нарушении Закона о защите конкуренции.
11 октября Президиум ФАС России утвердил данные разъяснения.
Полный текст документа размещен на сайте управления.
